问：党的二十届三中全会明确提出“深化零基预算改革”。作为长期研究中国财政体制改革的学者，您能否简单解释一下什么是零基预算？

章辉：零基预算其实是一种形象的说法，它要求每项预算都要从零开始评估，而不是像过去那样以上一年度的预算为基数，简单加上一个增长比例。

这种理念的核心是打破支出固化格局，让每一分财政资金都要重新证明其必要性、合理性和绩效目标。就像是给家庭理财，不能每年都按“去年花多少，今年再加点”的思路，而要看今年真正需要什么，“钱怎样花更有效”。

问：您提到改革经历了漫长探索过程，为什么它直到现在才被提升到中央全面深化改革部署的高度？

章辉：这反映了改革的复杂性和成熟度。从1990年代初部分省份试点，到2000年部门预算改革引入零基预算模式，实际执行中面临很多困难。

最关键的是，按照传统零基预算方式编制预算，需要重新评估每个项目，工作量极大，实操难度高。直到2018年，预算绩效管理理念的深入，和2021年国务院文件中明确“坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念”，改革思路才真正清晰起来——我们不是要教条地采用零基预算编制方式，而是要运用它的核心理念。

问：您刚才提到“运用零基预算理念”而不是“采用零基预算方式”，这两者有何本质区别？

章辉：这正是理解深化零基预算改革的关键所在。作为一种预算编制方式，要求每年对所有项目进行从零开始的全面评估，在实际工作中缺乏可行性。

但零基预算理念强调的“零为基点”“综合平衡”思想，可以深度融入预算管理的全过程。我举个简单的例子：对困难群众医疗救助项目的预算，我们无法准确预测明年有多少人需要救助，但可以基于近三年的救助人次平均数据来编制预算。

这就是在尊重现实约束的同时，运用零基预算理念优化资金配置。

问：那么，在实践中如何具体运用零基预算理念？您能否举例说明？

章辉：我们可以从几个维度来理解：

第一，在预算编制时，各部门要基于职责履行和事业发展真实需要来申报预算，而不是简单延续往年项目。

第二，预算审核时要突出绩效导向，对项目进行优先排序。

第三，在预算执行中要加强动态监控，确保资金使用不偏离目标。

第四，预算调整和调剂要更加注重实际需求变化。最后，结果评价要客观反映资金使用效益。这个过程不是一刀切的“零为起点”，而是将零基预算理念贯穿预算管理全过程。

问：您认为深化零基预算改革最大的难点在哪里？如何突破？

章辉：最大的挑战在于制度协同。运用零基预算理念的依据包括：政府收支分类科目、预算支出标准、绩效目标管理、部门职能需要和存量资产情况等。

这些制度的完善需要同步推进，任何一个短板都会影响改革效果。当前，预算管理一体化系统建设为改革提供了重要突破口。这个系统已初步实现各级预算全覆盖，能规范预算管理流程，统一数据标准，推动数据共享。依托这个系统，我们可以把零基预算理念转化为具体的管理规则和操作程序。

问：最后，对于深化零基预算改革的未来方向，您有什么预期？

章辉：深化零基预算改革是健全现代预算制度的内在要求，也是推进国家治理现代化的必然选择。随着预算管理一体化系统的优化和推广，以及相关配套制度的完善，我们有理由相信，预算资源配置将更加科学高效，财政在国家治理中的基础性和支柱性作用将更加彰显。

这场改革实际上是一场政府治理理念的转变——从“花了算”到“算着花”，从“要钱难”到“花钱难”，推动政府部门更加注重资金使用效益，更加注重公共服务质量的提升。