国务院近日印发《美丽中国建设“十五五”规划》（以下简称《规划》），作为我国首个以“美丽中国”命名的五年专项规划，具有标志性意义。
业内专家表示，《规划》将财税政策作为保障美丽中国建设的重要内容，锚定顶层设计要求，突出精准落地导向，为新时代生态治理现代化指明实践路径。
健全全周期生态财税制度
中央财经大学财政税务学院教授刘金科表示，对标“十五五”美丽中国全域系统治理新要求，破解生态领域财税制度碎片化、长效性不足的适配难题，应紧扣《规划》部署，从财政投入保障、绿色税制深化、央地财政关系三个层面优化制度供给。
第一，建立与建设任务相匹配的财政投入保障机制。《规划》明确提出“强化财政对美丽中国建设的支持，优化财政资源配置，确保投入规模同建设任务相匹配”。应以《规划》确定的目标任务和重大工程等作为生态环保支出安排的基本依据，科学测算资金需求，足额保障、靠前发力，改变以往项目制、碎片化的资金安排方式。完善跨年度资金平衡与滚动调整机制，避免短期化、运动式投入造成的政策断裂，推动财政资金从“重投入规模”向“重治理效能”转变，确保财政投入与美丽中国建设同频共振。
第二，深化绿色税制改革，增强税费调节的系统性和精准性。针对现行环保税调控范围偏窄等碎片化问题，《规划》部署“开展征收VOCs环境保护税试点”，推动绿色税制由单一介质传统污染物向复合型污染物延伸。统筹推进环保税、资源税等绿色税种改革，保持资源节约、环境保护领域税收支持政策的稳定性和连续性，使高碳企业税负水平与生态修复成本、资源稀缺程度相匹配。同时，《规划》提出“建立企业生态环保费用提取使用制度”，需特别注意其与企业所得税税前扣除政策的衔接，既强化减排刚性约束，又避免增加企业不合理负担。
第三，优化生态环保领域央地事权与支出责任划分，健全跨区域生态环境治理的央地财政协同机制。坚持“以地方为主、中央支持引导”，实行“统分结合”并行模式，遵循“谁污染、谁治理，谁保护、谁受益”原则，推动构建全面覆盖、权责对等、共建共享的横向生态保护补偿机制。完善重点生态功能区转移支付制度，建立与生态产品价值核算结果挂钩的动态调整机制，加大对生态屏障地区和治理短板领域的投入力度，从体制层面破解行政分割与制度碎片化难题。
上海国家会计学院教研部副教授、会计系副主任宫映华认为，“十五五”时期，应从过去围绕单个污染物、单个项目和单个区域进行政策安排，转向以生态系统整体功能改善为目标，建立全周期生态财税制度。
首先，应以美丽中国建设目标为统领，制定中长期财政投入规划。将空气、水、土壤、固体废物、新污染物治理、生物多样性保护、气候变化应对等任务，与中期财政规划、年度预算和重大项目库相衔接，形成目标、任务、项目、资金和责任主体相互对应的政策链条。
其次，应进一步理顺生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任。跨区域、跨流域以及具有全国性生态安全外溢效应的事项，应强化中央统筹和区域间成本共担；地方性污染治理和环境公共服务则应落实属地责任。
最后，应推动财政支持方式由一般性资金补助向分类施策转变。对公益性强、收益机制不足的生态保护和环境公共服务项目，财政应承担基本保障责任；对具有一定经营收益的准公益性项目，可通过政府采购、贷款贴息、风险补偿等方式提高社会资本参与意愿；对能够形成稳定经营性现金流的项目，则应更多发挥市场配置资源的作用。
强化政策工具联动
“美丽中国建设需搭建多元政策工具联动机制，应充分发挥财税政策的基础性、支撑性作用，推动财政、税收、金融等政策从‘单兵突进’转向‘系统集成’，打通协同通道、破除治理壁垒。”刘金科表示，“十五五”时期，需构建多维度、立体化、一体化的生态治理政策体系。
一是创新财政工具运用，发挥资金牵引和杠杆撬动功能。优化财政支出结构，推进生态环境导向开发（EOD）模式，发挥专项债撬动作用，引导社会资本参与生态修复和环境治理。
二是推动财政从“直接投入者”向“机制设计者和风险分担者”转型，放大财税金融协同杠杆效应。
《规划》明确提出“鼓励建立金融支持美丽中国建设项目库，完善政银融资协调与项目推介机制”，并部署“有序推进碳金融产品和衍生工具创新”。
因此，刘金科建议，以统一项目库建设为政策集成载体。 围绕“降碳、减污、扩绿、增长”方向，建立分级储备、分类标签、动态更新的项目库体系，按项目收益模式、现金流特征和风险属性进行标准化入库，有效衔接现行绿色金融标准，为差异化工具匹配奠定基础。以差异化财政工具实现精准对接。
她举例道，对现金流稳定的绿色产业项目，以财政贴息联动绿色信贷、绿色债券跟进，降低融资成本。完善政银企常态化对接机制，由生态环境、财政、金融等部门定期形成标志性工程项目清单推送金融机构，建立堵点难点协调解决机制，依托数字化平台实现项目信息与融资需求快速匹配，推动项目库从“储备库”向“融资落地库”转化。同时，探索碳金融产品创新与财税政策的衔接路径，切实破解生态项目“融资难、融资贵”的结构性困境。
三是构建跨部门常态化数据互通与政策联动机制，破除区域与信息壁垒。推动建立统一的数据标准和跨部门信息共享机制，打通财政、税务、生态环境、自然资源等部门数据壁垒，推动环境合规信息、监测台账与财税优惠认定、资金分配事项互通互认。健全环境信用与纳税信用联动机制，将环境信用评价结果嵌入财税政策执行和绿色金融授信流程，为政策协同提供数据支撑。同时，健全跨省流域横向生态补偿机制，推动上下游建立“成本共担、效益共享”的利益联结，统一生态产品价值核算标准和绿色项目认定规则，降低制度性交易成本，以财税纽带打通政策协同的“最后一公里”。
完善激励约束闭环
在宫映华看来，美丽中国建设的长效财税机制，核心在于回答两个问题。一是如何让污染者、资源消耗者承担相应成本；二是如何让生态保护者、生态产品提供者获得合理收益。
在约束端，应进一步发挥环境保护税、资源税、污水垃圾处理收费以及生态环境损害赔偿等制度的作用，推动企业污染排放和资源消耗成本实现合理内部化。税费标准应与环境承载能力、污染治理成本及企业环境绩效相衔接，避免出现排污成本明显低于治理成本的情况。
在激励端，应建立财政资金与生态环境质量改善结果挂钩的分配机制。特别是针对地方政府的生态转移支付和补偿资金，不仅需考虑生态功能区面积、人口和保护任务等因素，还应充分反映水质、空气质量、生态系统稳定性和碳汇能力等结果性指标。
刘金科认为，首先，应将生态环境质量改善、减污降碳协同等核心指标转化为可量化、可考核的预算绩效目标，作为财政资金分配、转移支付额度调节和生态补偿资金拨付的重要依据。
其次，对守信主体在绿色税费优惠、财政奖补、金融授信等方面给予联合激励；对存在生态环境失信行为的经营主体，依法实施差别化约束，取消绿色税费优惠资格，建立信用修复与优惠恢复衔接机制，形成跨部门守信激励与失信惩戒的政策合力。
最后，以财政贴息、风险补偿、绿色基金等工具，引导社会资本参与生态修复、绿色产业、气候投融资项目。综合运用转移支付、绿色税收、绿色产业基金等工具，因地制宜拓展生态产品价值实现渠道，把流域横向补偿与区域重大战略相融合，探索“资金+产业+人才+碳汇”的多元化补偿路径，让保护者受益、受益者付费，为美丽中国建设注入持久动力。
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