8 月28日，财政部会同税务总局发布《中华人民共和国地方附加税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。
在总体遵循税费制度平移思路的基础上，《征求意见稿》将现有城市维护建设税（以下简称城建税）、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税。
办税效能提升
在西安交通大学经济与金融学院教授、博士生导师冯晨看来，此次改革将原本分散的附加性收费纳入税制框架，通过制度整合实现“减负担、提效率、稳预期”的综合效果，有助于强化税收的法定性原则，对优化营商环境与税收征管体系具有积极意义。
首先，在办税效率方面，改革实现了由“多税费并行”向“单一税种申报”的转变，有助于降低企业制度性交易成本。过去三项税费分别核算、分别申报，企业在实际操作中需面对不同口径和征管要求，增加了重复性工作，也就面临着更高的遵从成本。合并之后，申报流程大幅简化，有利于减少企业在税务处理中的时间投入，降低税收遵从成本与征税成本，进而提高整体办税效率。
其次，在合规成本方面，此次改革通过税制标准化降低了制度不确定性。现实中，企业不仅承担显性税负，还需承担理解政策、应对差异规则等隐性成本。统一为地方附加税后，税制透明度提升、规则的可预期性增强，企业在税务合规中的“信息摩擦”显著下降，从而减少了企业在政策适用中的不确定性，有助于稳定企业预期，使资源更多回流至生产经营活动中。
再其次，在涉税风险方面，税费合并具有明显的“规范效应”。此前，不同附加项目在征管口径上存在一定差异和解释歧义，企业在实际执行中容易出现理解偏差，增加潜在稽查风险。通过立法将三项税费统一为地方附加税、以法律形式固化税制要素后，执法标准趋于一致，企业在税务处理上的可预期性增强，从而有助于降低因制度复杂性导致的非主观性税务风险。
“就纳税人申报纳税而言，‘三税费合一’可以显著降低遵从成本、大幅提升办税效率。”上海国家会计学院应用经济系主任葛玉御表示，此次征求意见稿中的税率为11%—13%，原来城市维护建设税税率为市区7%、县城或镇5%、其他地区1%，教育费附加和地方教育附加费率分别为3%和2%。由此，原来的合计税费率为市区12%、县城或镇10%、其他地区6%，在不考虑对特定规模纳税人给予税收优惠的情况下，县城或镇、其他地区的纳税人税负可能会有小幅上升。
此外，由于教育费附加和地方教育附加属于政府性基金，缴费人如果拖欠，难以适用征管法加收滞纳金，转为“地方附加税”后，如果未按时申报缴纳，则可依法加收税收滞纳金。
税制改革价值
此次改革整合形成规模近万亿元的稳定地方税源。统一税率规则，取消原有城建税区域分档差异，对完善我国地方税体系、夯实地方财力、建设全国统一大市场具有深层次改革价值。
冯晨认为，从完善地方税体系角度看，此次改革有助于推动地方税制由分散化向规范化、法定化转型。长期以来，我国地方税面临“主体税种缺乏、自主财力不足”的结构性问题。此次通过立法整合为地方附加税，不仅强化了税收的法律属性，而且实现了地方收入的集中与规范。同时，此次改革赋予省级政府在11%—13%区间内确定税率的权限，在保持税负总体稳定的同时，适度扩大地方税收自主权，为地方税制的长期完善奠定制度基础。
从夯实地方财政角度看，地方附加税的设立有助于提升地方财政收入的稳定性和规范性。改革前，附加费虽为地方重要收入来源，但在制度属性上相对分散，导致财政收入稳定性不足。而相较于以“费”为主的形式，税收具有更强的法定性和约束力，因此地方附加税改革有利于形成稳定的财政收入预期，为地方政府提供更加可靠的财力保障。
从建设全国统一大市场角度看，统一税率有助于减少区域间的制度性差异。此前，不同地区在附加费率上的差异，客观上形成了“隐性税收竞争”——企业在不同区域面临差异化的税负水平，因此可能基于税费差异进行区位选择，而非基于生产效率，这种“税收套利”行为削弱了市场机制的有效性，导致区域资源配置出现扭曲。新法将税率决定权收归省级政府并在全国统一的11%至13%幅度内行使，大幅缩小了各地税率差异，有利于消除制度性壁垒，使企业在全国范围内面对更加一致的税收环境，从而推动要素自由流动，提高资源配置效率。
教育投入保障
教育费附加并入地方附加税后不再实行专款专用，社会高度关切地方教育投入能否得到有效保障。
冯晨建议，需要从财政运行机制角度理解其底层保障逻辑。
首先，从收入规模看，税基扩大保障了教育投入的源头。教育费附加和地方教育附加此前的征收依据是行政性收费规定，征收的刚性和稳定性相对有限。将其纳入税收体系后，地方附加税以法律形式确立，征收的法定性和强制性显著增强，收入稳定性大幅提升，大大保障了地方教育投入力度。
其次，从预算管理角度看，现代财政体制强调“综合预算管理”，而非简单的“专款专用”。专款专用在早期具有约束资金用途的作用，但也容易导致资金使用僵化、效率低下。在预算制度逐步完善的背景下，教育支出作为重点支出领域，更多通过法定支出责任与预算安排予以保障，而非依赖某一特定收入来源。因此，将教育费附加纳入税制，并不意味着教育支出减少，而是从“收入端绑定”转向“支出端保障”。
最后，从制度监督机制看，教育投入具有较强的政治与社会约束。一方面，教育作为公共服务的重要组成部分，是地方政府必须保障的基本支出领域；另一方面，现代财政体系中已建立起较为完善的预算公开与绩效评价机制，教育支出作为重点领域，通常纳入专项审计与绩效评估体系之中。在绩效考核、公共服务评价及长期发展目标等多重约束下，地方政府通常具有较强动力维持教育投入水平。因此，费改税并不会削弱教育投入，反而可能因财政统筹能力增强而提高资金配置效率。
“综上，此次教育费附加‘费改税’，本质上是资金管理方式的优化，而非教育支出保障的削弱。”冯晨认为，从收入专用转向制度保障，从形式约束转向绩效约束，通过提升财政统筹能力，实现资源配置效率与支出保障能力的同步提升。
葛玉御认为，从改革方向来看，取消“专款专用”，作为一般公共预算管理，符合“十五五”规划纲要中“加强财政资源和预算统筹”的预算改革方向，有利于强化基本民生财力的保障能力。
随着人口形势的变化，教育支出“逐年增长”的底层逻辑需重新审视，“挂钩条款”固化了财政支出格局，难以优化支出结构，不利于统筹财力应对各项风险挑战。因此，他表示，取消“专款专用”，为未来优化财政支出结构提供了重要支撑。
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