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source_url: "https://www.snai.edu/empacc/2011/1011/77619.shtml"
title: "廉政公署半日游记"
meta_description: "10月4日，EMPAcc11期学员访问香港廉政公署，了解其1974年成立、独立于政府部门的架构及打击腐败的成功经验，并听取道德发展中心林慧芬女士介绍廉署运作与监督机制。"
publish_date: "2011-10-11"
modify_date: "2023-12-12"
author: "上海国家会计学院"
publisher: "上海国家会计学院"
category: "新闻中心"
language: "zh-CN"
priority: 0.5
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# 廉政公署半日游记
> 10月4日，EMPAcc11期学员访问香港廉政公署，了解其1974年成立、独立于政府部门的架构及打击腐败的成功经验，并听取道德发展中心林慧芬女士介绍廉署运作与监督机制。

## 一、详细说明 
在香港中文大学的精心安排下，10月4日EMPAcc11期学员来到位于港岛渣华道303号的香港廉政公署驻地访问。

对于熟悉港剧的内地居民来说，廉政公署声名在外，但是真正能“到此一游”者却实不多见，因此大家对这次的访问充满期待。到达之前即被告知需要提供详细的访问人员名单，名单几经更改后，删去了家属及小孩。廉政公署行政之严格可见一斑。大巴停在渣华道303号门口后，大家原本以为的这个颇为神秘的部门原来伫立在鳞次栉比高楼之间，并不显得十分特别，道路上人来车往，过路之人也鲜有因此而驻足观望的。只是楼顶一个朱印隶文篆刻的“廉政公署”四个大字把这个高楼的突出出来。在大巴上听了一个小时香港导游大侃风水，我不禁好奇，不知道廉政公署的大楼是否也有风水的讲究。因为早有风闻廉政公署管理严格，不让拍照。因此同行的学员都在门口喀嚓喀嚓留影纪念，经过安检进入大门后却被告知，门口不让拍照，进入廉政公署后拍照可悉听尊便。思之似乎无理，细想却也有深意。廉政公署的大厅和电梯实在是伐善可陈，如果不是之前严格的安检你会以为自己是走进了一间普通的商务楼。廉署的工作人员不苟言笑，态度严肃近乎冰冷，见惯了空乘人员那般职业的微笑的我们不禁感到有些距离，然而他们行事的准确认真又让我们在廉署的行动颇为自在，也许笑容不是他们工作的一部分吧。

电梯来到2层，这里是一个廉政公署的图片资料展，稍作停留之后我们被带到一个空旷的大厅，之所以说空旷只不过是因为我们一行60人坐在近200人的厅中，在微微寒冷的空气和柔和灯光的包围下产生的一种生理不适和颇为微妙的敬畏心理。在每人的座位上摆着一本廉署宣传商业道德的书，我大概翻了一下，多是一些法律条文，未做细究。这时，旁边的一位学员说到：“怎么连水都没有啊？”话音刚落，旁边一个学员接上：“这里据说只提供咖啡来着…你要喝吗？”话完大家就是一阵哄笑。

不久，香港道德发展中心的林慧芬女士接待了我们。香港道德发展中心由廉政公署社区关系处创立，致力于在民众中宣传廉署政策，营造打击腐败，创建廉洁的社会氛围。林女士向我们解释了这里温度偏低的原因，原来较低的空调温度是为了让廉署约谈者产生畏惧感。这自然同我当时的感受是一致的。

林女士对廉署的结构和运作进行了约1小时的介绍。大家从中对廉署的工作特点有了比较直观的了解。廉署最为人所津津乐道的就是它对于打击腐败的成功，并因此创造了一种效仿的模式和大众文化的广泛认同。在介绍完之后，大家踊跃提问，就香港打击腐败的法律和行政手段进行了询问。我不揣冒昧，对这些介绍和问答相归纳，试图总结出廉署运作的秘诀。

对于廉署打击腐败的成功方式，已有很多研究。着眼最多的就是廉署独特的架构。成立于1974年的廉政公署并不是一个政府部门，换言之，廉署的工作人员也不是公务员。这避免了同政府部门的利益纠葛。如果认为这种架构只是一种纸面设计或宣传口号可能不免于不了解香港政治结构的错觉。自廉署设立以来，其财政均不经政府部门而直接划拨，而末任港督彭定康任内大力推行立法主导的行政制度改革以来，香港的立法会已经主导了包括财务审批在内的诸多立法大权。廉署的财政状况直接由立法会审核通过，其间也不会由政府部门经手，亦不接受行政部门审查，廉署的财政状况不会因为触及行政部门的利益而受到威胁。这在实际上保证了廉署的超然。另一方面，廉署直接受到特别行政区行政长官管辖，地位同行政局和金融管理局等机构平行。在也保证了廉署的运作保有权威，这是一套运行有序擒纵结构。如果行政长官也有贪腐问题，则会由司法局牵头成立一个专门的委员会进行调查，其程序相对繁琐，不过迄今也无先例。这种继承英国统治传统的分权结构有其科学之处：如果廉署向立法会负责，则不免有纠结于派系政治之苦；而在行政长官的统筹和一系列委员会的监督之下，则能保证廉署的权力的同时，保证对廉署本身的系统性监督。最后，在权力各方出现冲突的时候，则有司法局出面。

地位超然又威然有势，如何保证廉署的监察大权不会被滥用？廉署运作的精妙之处就在于它的四两拨千斤作用。据了解，廉署一年的财政支出为8亿港币，占全港财政支出的百分之零点四。考虑到廉署1300人的编制，这样的规模确实是身轻如燕。以人均支出不足60万港币——以香港的标准确实不高，且这个支出还应计算进入包括水电、交通、线人、咖啡在内的办公经费。另外，以公务员-公民比来看，香港的公务员队伍比例实际已超上海。换言之，廉署工作压力沉重——解决了香港开埠百年的政治清明问题，可谓不易。尽管笔者不断追问有关廉署是否谋求部门编制的扩大、以及是否以打击腐败的政绩向立法会要求更大规模的财政预算等要求，有关人员却无以作答。由此笔者猜测，保证廉署的独立超然固然是监督政治清明的重要一环，然而保证廉署的精悍架构、不谋求部门利益（及其扩大）、避免廉署的官僚化也是其设计的独到所在。

权力产生寻租，监察机构也不能避免。监察机构的扩大必然导致权力寻租的诉求的扩大，由此将难以保证廉署的独立。以1000余人的规模，能够实现良好的内部管理监控。而以货币化的形式来衡量其权力，人均60万港币所能产生的政治效力不多也不少，既能实现监管，又无法影响到行政部门的正常权力运作（根据笔者的认识，廉署应无执法权，或者只有有限的执法权），这也就成功抑制了政商部门对廉署的寻租诉求。不过，以香港继承的英美立法的政治传统来看，即使廉署在立法会谋求更大的财政要求，亦很难通过。

廉署调查的是涉及两人或两人以上的“受贿”指控。在大陆定义为“贪污”的问题——即公职人员在不涉及第二方的前提下对公共资源的非法侵占——在香港却被定义为“盗窃”。后者不属于廉署的调查范围，而由警务部门接手。这一令人印象深刻的词义微妙变化的背后其实蕴含的是香港政治文化中对贪腐的理性反思。这种反思直接继承于英国政治体系形成的独特行政文化和传统。

尽管也有经过政府部门的严重腐败，但是英国的司法体系仍然保持了西方中世纪的贵族政治传统，因此能在一个腐败的政治体系中保留最后的正义底线，并在一定的时期通过大众民主的深入并在权力制衡的结构中促成政府改革弊政、完善行政体系。经过数百年的司法运作以及上百年的行政改革，公务员体系已经专业化——甚至可以说公司化，“贪腐”已经被严格的界定，在“贪腐”行为已经变得相对罕见的同时，民众对这一行为的道德判定也在改变。由此，“贪腐”逐渐从一个政治问题演变成法律问题、行政问题。某种程度上，“贪腐”亦被剥离了道德色彩、而成为在一个专业组织中因为特定的主客观因素促成的法律范畴的个案（廉署发放到我们手中的商业道德的宣传小册子即为一证，里面详尽记载了对于各种贪腐行为的法律规诫条文）。民众出于对于司法体系的信任，因此不会对于“贪污”产生过激的道德批判，当然，这样的批判不可能完全消失。

公器之于私用、以至于一部分人谋求不正当所得为任何社会所苦。在中国内地的语境之下，“贪污”在对犯罪人的行为做出定性的同时，无法不对犯罪者的道德提出强烈的质疑——因其制度中已经暗含假设、认定公职人员应为道德上完美无缺的个体。由此，公器私用于个人利益更容易演变成一场人身攻击，以至蔓延成全民对于官员道德不彰的绝地反击。在内地作为政治议题的腐败无法不引发民众的强烈反应，也无法不引人联想到执政党的效率乃至合法性基础，因此对于腐败的处理亦不能不考虑到社会舆论，乃至整体的政治环境。如此，完全从法律角度着眼处理腐败变得非常不现实。然而在香港，从“贪污”到措辞明显弱化很多的“盗窃”体现出的是香港法律对公务犯罪乃是出于事实认定，而非出于道德指控。也表明，在行政体系和公务员队伍高度专业化、以及“贪污”行为已经变得相对罕见的前提下，政府在打击贪污方面主要依赖的是法律和行政手段。

在内地语境下的一个政治问题，在香港体系下，却是一个（很大程度上的）法律问题。从两者对贪污/盗窃的不同认知，我们可以对廉署的工作环境和社会舆论窥豹一斑。

根据廉署的一份民意调查，对腐败的容忍度从0到10——10为最高，0为最低——港人对腐败的容忍程度为1.7.可以说，香港民众对腐败采取的是零容忍态度。对于索贿的立案标准，廉署并无下限，即使涉案金额止于1元也要立案。但这似乎并不表明民众对腐败的态度是令人疯狂的偏执，根据廉署工作人员的介绍，大多数的民众对于腐败持有相当理性的态度，对于打击腐败的法律和行政行为也有信心。笔者认为，这恰恰是廉署工作的最成功处。在香港民众中数十年的宣传和普及，使得香港民众在对于腐败的问题上，已经在很大程度上脱离了民粹主义的窠臼。这对于内地的制度化反腐值得借鉴。

基本上笔者观察到的廉政公署是一个维系政治正义的组织，对于这以外的议题，廉署鞭长莫及。例如，廉署的工作无意义于改善香港的经济公平——尽管让它承担经济治理和再分配的职能似乎有些缘木求鱼。作为亚洲金融中心的香港亦需要表现处对资本积聚和流动的容忍。然而，正义与公平之间是否会如天平之两端失衡而最终影响到廉署的工作、乃至存在的基础，已非如我这惊鸿一瞥所能探知。再例如，廉署的存在依附于一个“大政府”的理念，它无法对政府机构的政策合理、以及官僚主义做出反应。最后，廉署的工作是非常微观的——必须存在索贿于受贿的两端，廉署的工作才有意义。如此，它也没有办法对政府部门利益的非理性扩张，物质利益之外的寻租，和职能部门刻意的政策偏好做出应对。

## 二、引用与来源
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