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葛玉御:从政府工作报告看2021年财税:更可持续与优化结构【2021年3月9日,澎湃新闻】
日期:2021-04-16
  “提质增效、更可持续”,这是今年政府工作报告中对积极的财政政策的定调。
  站在2021年的时点,回望过去的“十三五”,会发现这一定调的不同寻常之处:居然用了8个字!
  从2016年到2020年,积极的财政政策的基调分别为“加大力度”“更加积极有效”“聚力增效”“加力提效”和“更加积极有为”,如果不考虑2017年和2020年的两个副词“更加”,“十三五”期间财政政策的基调,都是用4个字概括的。
  从4个字到8个字的变化,表明仅凭“提质增效”不足以概括2021年积极的财政政策。事实上,“提质增效”原本是疫情之前对2020年财政政策的定调,为应对前所未有的疫情冲击,将财政政策的基调提升为“更加积极有为”。在国内疫情得到有效控制、经济企稳复苏的情况下,政策基调回归“提质增效”。由此来看,理解后4个字“更可持续”就成为把握今年积极的财政政策的关键。
  如何理解积极的财政政策更可持续?从三个方面来看。
  第一,政策取向不变,不急转弯。考虑到疫情防控仍有薄弱环节,经济恢复基础尚不牢固,要保持宏观政策的连续性稳定性和可持续性,财政政策积极的取向保持不变,要提升质量,增强效果,对市场主体给予必要支持。
  第二,财政形势严峻,防范财政风险。为应对疫情冲击,去年为市场主体减税降费超过2.6万亿元,2020年一般公共预算收入同比下降3.9%,一般公共预算支出同比增长2.8%,收支矛盾突出,地方财力紧张。今年经济复苏,财政收入会恢复性增长,但财政形势依然不容乐观,“更可持续”就是要求聚焦当下,高度关注防范地方政府隐性债务和地方“三保”支出等风险隐患。
  第三,为应对未来的不确定预留政策空间。考虑到新冠疫情仍在全球蔓延,控制疫情恢复常态不取决于做的最好的国家,而取决于做的最差的国家,国际形势中不确定不稳定的因素增多,形势复杂多变,由此导致我国经济发展在未来也面对较大的不确定性,这也是今年GDP目标定为低于市场预期的“6%以上”的重要原因,为应对这种不确定性带来的风险挑战,需要预留政策空间,瞄准未来,更可持续。
  基于上述三方面考量,2021年的赤字率拟按3.2%左右安排,较去年调低0.4个百分点,强调更可持续,但相对于疫情前的2019年,赤字率和赤字规模都有明显提升,政策取向依然积极。为应对疫情而生的抗疫特别国债不再发行,地方政府专项债券限额3.65万亿元,较去年降低0.1万亿元,较2019年增加1.5万亿元,优先支持在建工程后续融资,合理扩大使用范围并适当放宽发行时间限制,避免“钱等项目”。
  提质增效、更可持续的财政政策要优化结构
  为使积极的财政政策提质增效、更可持续,就需要在优化结构方面做好两篇“增减”文章。
  第一,在赤字率调低、地方政府专项债规模缩水、抗疫特别国债退出的情况下,虽然今年财政收入会恢复性增长,但政府可用财力的总量增幅预计较低,而支出刚性较强,地方政府财力需增加。一是2021年中央对地方转移支付增长7.8%,其中均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等增幅均超过10%;二是建立常态化财政资金直达机制并扩大范围,纳入直达机制的中央财政资金达2.8万亿元,较去年增加0.8万亿元,提高财政资金使用效率,支持地方“三保”,惠企利民。
  第二,优化财政支出结构,进一步大幅压减非急需非刚性支出,坚持过紧日子,向保就业保民生保市场主体倾斜,确保民生支出只增不减。
  “更可持续”要求减税政策从扩大规模转向优化结构
  “十三五”期间新增减税降费累计达7.6万亿元,且呈现逐年递增,但减税降费规模不断增大并非“规律”。2020年超过2.6万亿元的减税降费大多是为了应对疫情冲击的阶段性政策,随形势变化择机退出。从当前的财力约束和更可持续的要求来看,没有进行更大规模减税降费的空间和必要,所以在政府工作报告中没有明确提及今年减税降费的目标。
  但这不等于不要减税降费,为了支持市场主体,解决就业,发展经济,减税依然必要。这意味着减税政策将从扩大规模转向优化结构,从规模性减税转向结构性减税,根据经济社会发展需要精准支持特定行业或企业。主要包括七个方面:
  一是将小规模纳税人增值税起征点从月销售额10万元提高到15万元。在起征点10万元时,92%的小规模纳税人已经免增值税了,大幅提高到15万元,意味着免增值税的小规模纳税人进一步扩围。
  二是对小微企业和个体工商户年应纳税所得额不到100万元的部分,在现行优惠政策基础上,再减半征收所得税。从小微企业来看,现行政策是应纳税所得额不超过100万元的,减低税率20%,打2.5折征收,实际税率5%,现在要再打5折,将实际税率降低到2.5%。将上述两个政策结合,意味着一家小微企业,月销售额15万元,年销售额180万元(应纳税所得额一般不超过100万元),没有增值税,企业所得税只有2.5%。从个体工商户来看,适用经营所得5%-35%的5级超额累进税率,由于会计核算不健全,往往核定征收,实际税负降低到0.5%-3.5%(以10%应税所得率为例),新的优惠可以在这个基础上再打5折。
  三是将制造业企业研发费用加计扣除比例从75%提高到100%。也就是说,制造业企业100万元的研发费用可以在税前扣除200万元,以税收优惠大力鼓励企业研发创新。
  四是对先进制造业企业按月全额退还增值税增量留抵税额。一般企业增值税增量留抵退税比例为60%,对先进制造业企业提高到100%,降低企业税负,鼓励企业购置设备,扩大产能,研发创新。
  五是优化调整进口税收政策。这是服务于构建“双循环”新发展格局,扩大和丰富居民消费,提升消费质量。
  六是扩大环境保护、节能节水等企业所得税优惠目录范围。这是瞄准节能环保行业,以税收优惠促进节能环保技术研发创新和应用。
  七是降低租赁住房税费负担。这是响应“房住不炒”定位,促进长租房市场规范发展,缓解年轻人住房困难。
  显然,上述减税政策旨在精准扶持小微市场主体、制造业、进口、节能环保和租赁住房,充分体现了“更可持续”约束下优化结构的政策导向。
  (作者葛玉御为上海国家会计学院副教授、应用经济系主任,经济学博士,研究方向为财税理论与政策。)


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